L'estat davant la iniciativa social. Un cas polèmic: l'educació

 

La iniciativa social és un motor significatiu de la vida social. Una regeneració de la vida política demana que hi hagi més conscienciació ciutadana en les possibilitats d’iniciativa i participació vigents i, potser, reclamar-ne d’altres menys reconegudes. Però, com ha de respondre l’Estat davant la iniciativa social? 

 

Iniciativa social i democràcia 

              Una democràcia no se cenyeix al fet que el ciutadà acudeixi periòdicament a les convocatòries electorals. Això és molt, però no és pas tot; encara més, es pot dir que si només es tractés d’això tindríem una visió força limitada de la democràcia i correria el perill de quedar reduïda al formalisme dels processos electorals, fins i tot a l’espectacle de les campanyes electorals. Això explica, per exemple, el fracàs d’exportar models constitucionals de tipus occidental a països subdesenvolupats del Tercer Món, quedant les consciències occidentals tranquil·les pel fet d’haver fet arribar a aquests països constitucions europeïtzadores. 

              La democràcia és molt més, i bé pot qualificar-se com un veritable article de luxe que exigeix molts condicionants per al seu arrelament i desenvolupament, com és, per exemple, una àmplia classe mitjana, cosa que, al seu torn, pressuposa un nivell de vida que doni estabilitat a aquesta societat i eviti convulsions; i a això cal afegir-hi la garantia d’un acceptable accés a béns culturals i educatius. I, si anem avançant en les exigències, caldria incloure-hi mitjans de comunicació lliures, un nivell acceptable de probitat en els servidors públics i, al capdavall, una societat civil forta. 

               Torno a la democràcia i a les convocatòries electorals, donant per fet que són lliures i netes, que el seu desenvolupament es tutela per unes autoritats electorals realment independents. Doncs bé, una convocatòria electoral no deixa de ser una mena de diàleg entre els que exerceixen el poder o volen exercir-lo i els ciutadans, als quals es convoca perquè diguin quines són les seves opcions o preferències polítiques, i qui desitgen com a governants. Es tracta d’una idea elemental de la qual s’extreuen diverses conseqüències, com ara l’especial responsabilitat de les forces polítiques de no tergiversar mitjançant pactes postelectorals la voluntat de l’electorat manifestada a les urnes; o la rellevància que el sistema electoral reflecteixi de la manera més fidel possible l’opinió i la sensibilitat populars, d’aquí el perill que implica que no hi hagi correspondència o proporció entre la majoria real i el nombre d’escons. 

 

Diàleg entre poders públics i ciutadans 

              Però el diàleg entre els poders públics i els ciutadans no es redueix al fet que aquests parlin a través de les urnes. Les possibilitats d’aquest diàleg són variades i que el ciutadà sigui conscient de la seva existència i utilitat és important, però no ho és pas menys que el governant no els vegi com a simples recursos formals de participació pública. Els supòsits són diversos i hi haurà, doncs, casos en què la simple participació podrà esgotar el seu contingut i finalitat; en d’altres casos, no serà així i encara se’n presentaran uns altres que convidaran el governant a mantenir una mena, si no de cogovern, sí de govern que almenys sigui sensible a allò que sent en aquest tipus de diàleg. Vegem-ne alguns exemples. 

              El ciutadà dialoga amb el poder legislatiu no només triant-ne els integrants, concorrent a un referèndum o promovent iniciatives legals. En aquest últim cas –l’anomenada iniciativa legislativa popular–, es tracta d’una possibilitat que és reconeguda per la Constitució, i que està subjecta a unes regles que en garanteixin la serietat. El rellevant és que el fruit d’aquesta iniciativa sigui un text que els seus promotors poden arribar a defensar davant el Parlament, si bé el legislador no ha de atendre-la, ja que preval la sobirana decisió del legislador. En això consisteix el diàleg. 

              Una altra possibilitat –molt semblant a l’anterior– és el dret de petició, que té rang de dret fonamental. A través d’aquest dret, es poden dirigir peticions tant a les cambres parlamentàries com, fonamentalment, a les Administracions. És un dret que s’esgota en el seu exercici, sense que les cambres o l’Administració de torn estiguin obligades a atendre la sol·licitud; però sí que han de justicar-ne la recepció, és a dir, contestar motivadament sobre si la petició del cas és fonamentada o no, o si es pren o no en consideració. 

              Hi ha més manifestacions d’aquest diàleg. Així la possibilitat d’adreçar sol·licituds o peticions basades en criteris de simple oportunitat o que comporten reclamacions normalment graciables, és a dir, que no hi ha obligació legal de atendre-les, puja de nivell quan es tracta de queixes davant el Defensor del Poble. En aquests casos, l’Estat, a través d’aquest alt comissionat de les Corts Generals –o el seu equivalent autonòmic– assumeix la responsabilitat de tramitar el greuge, té autoritat per exigir una resposta que s’ha de traslladar a l’interessat i, si s’escau, suggerir un canvi en la manera d’actuar. I en els casos més extrems, està legitimat per acudir als tribunals, fins i tot al Tribunal Constitucional. 

              La intensitat d’aquest diàleg augmenta de grau quan aquest ciutadà no busca aquest diàleg sinó que se li atribueix la participació en els assumptes públics. El cas més intens implica la possibilitat –que és dret i, alhora, deure– d’assumir una responsabilitat pública i fins i tot d’exercir un poder de l’Estat. Potser l’exemple més paradigmàtic sigui la institució del Jurat: aquí no és que s’escolti el ciutadà o que la seva opinió pugui ser tinguda en compte o no, sinó que és la seva decisió la que compta, és ell qui s’erigeix en la veu de l’Estat per a un cas concret. 

 

Participació ciutadana en decisions públiques 

              Fora d’aquests casos, caldria fer referència, per exemple, a la intervenció de tot ciutadà en determinats procediments administratius en què és exigible un tràmit d’audiència pública, tràmit que permet al·legar el que convingui en termes d’estricta legalitat o d’oportunitat respecte d’una iniciativa de les Administracions. És el cas, per exemple, de la intervenció en l’elaboració de plans urbanístics, projecció d’obres públiques, etc. O la possibilitat no només d’al·legar, sinó d’actuar o reaccionar. Cal pensar, per exemple, en la presentació de reclamacions en aquells casos en què hi ha un interès col·lectiu o difús, com són els relatius a la tutela del medi ambient o els diversos tipus de denúncies en l’àmbit administratiu. 

           Finalment, en aquest ventall d’iniciatives que té a la seva disposició el ciutadà, podríem fer el salt al terreny penal i fer referència no tant a les denúncies –que deixen el denunciant fora del procediment penal, ja que no n’és necessàriament part– sinó a les querelles, que converteixen el querellant en part –i part activa– del procés penal. 

              Després d’aquesta visió global que concreta i vertebra aquest diàleg entre el ciutadà i qui exerceix el poder, hi ha un altre vessant que va més enllà de la simple participació electoral o de les altres formes de participació exposades, en què la sensibilitat dels poders públics cap als ciutadans es plasma en aspectes no només patològics (és a dir, queixes o greuges en les seves diferents manifestacions en nombre i intensitat), o de les intervencions procedimentalitzades (al·legacions, iniciatives legals o suggeriments), o de la crida al ciutadà a l’exercici real i efectiu del poder (Jurat). 

              Em refereixo, doncs, a un altre vessant de participació que permet valorar quin és el grau de respecte vers la lliure iniciativa ciutadana, i deixa en evidència quina és la sensibilitat del governant en l’exercici del poder en relació amb el parer i la sensibilitat dels ciutadans, cosa que es concreta no ja en el fet que no la ofegui –que no és poca cosa– sinó que sàpiga copsar el valor que té, que la respecti, l’encoratgi i, si s’escau, la promogui. Vegem-ne alguns casos. 

 

 Lliure iniciativa ciutadana en l’educació 

              Els centres docents d’iniciativa privada transcendeixen l’esquema d’una activitat de servei públic de titularitat pública. L’Estat admet la iniciativa privada, però subjecta al seu poder d’intervenció (autorització de centres, de titulacions, de condicions per a l’exercici de la docència, etc.). Això és així, però no és pas tot, ni de bon tros. Admesa la possibilitat de la creació de centres d’iniciativa privada, no només es tracta de reconèixer-los sinó d’ajudar-los o concertar-los, cosa que implica alguna cosa més que reconèixer l’evidència que l’Estat no pot arribar a tot: implica admetre i reconèixer el valor d’una iniciativa social i aquest fet hauria de mostrar nítidament el respecte per una societat lliure. 

              És per això que tota la problemàtica relativa al finançament d’aquests centres s’ha de basar, sobretot, en un canvi de paradigma: no es tracta d’admetre’ls com a simples gestors en la prestació d’un servei públic, ni respon a l’esquema de prestació indirecta d’un servei públic, com seria el d’una concessionària de tractament de residus o d’abastiment d’aigües; no es tracta que els poders públics admetin una mena de coadjuvants en l’ordenació docent, i que, pel fet de ser subvencionats, quedin inserits en una xarxa dual de centres amb els quals es presta un servei de titularitat pública. Això es pot concretar d’aquesta manera, però sobretot ens trobem davant d’una manifestació de la llibertat, en aquest cas l’educativa, llibertat que té rang i naturalesa de dret fonamental. D’aquí el valor de les paraules i de l’encert de parlar no de col·legis privats com a sinònim de reductes elitistes, sinó de centres d’iniciativa social als quals, si s’escau, cal ajudar pel valor en si de la seva activitat quan es dirigeix a grups socials amplis que no són precisament elits. 

              Quin ha de ser el paper d’Estat en aquesta i en altres manifestacions de la iniciativa social és cosa que queda ben expressada en la Constitució, ja que, a través d’aquestes subvencions o d’ajudes d’altres tipus, es fa realitat allò que preveu l’article 9.3: «correspon als poders públics promoure les condicions perquè la llibertat i la igualtat de l’individu i dels grups en què s’integra siguin reals i efectives; eliminar els obstacles que impedeixin o dificultin la seva plenitud i facilitar la participació de tots els ciutadans en la vida política, econòmica, cultural i social». Repeteixo, no es finança un servei públic prestat indirectament per particulars, sinó que es finança una manifestació de la llibertat i aquestes ajudes constitueixen una forma d’esmorteir els obstacles que normalment la dificultarien, per tal que la llibertat sigui real i efectiva. 

              El món de les subvencions és ric en exemples, ja que –cal no oblidar-ho– la idea de foment constitueix una de les manifestacions típiques en què es divideix l’activitat de les administracions i respon a un esquema molt senzill: és l’acció de les Administracions dirigida a protegir o promoure aquelles activitats d’iniciativa ciutadana, en particular, que satisfan necessitats d’interès públic o que es consideren d’utilitat general. Hi ha, doncs, una confluència de la iniciativa privada, social o ciutadana en la satisfacció d’un objectiu d’interès públic o general la consecució del qual constitueix la raó de ser de les administracions, que compta amb la col·laboració del ciutadà. 

              Si apel·lo a les subvencions, ho faig com a exemple i soc conscient dels riscos de caure, per excés, en un model de societat subvencionada, que en les seves manifestacions més patològiques podria portar a un indesitjable ensopiment i anul·lació d’aquest nervi que encoratja la iniciativa social. Apel·lo a aquest exemple pel que té de manifestació més intensa de la confluència dels interessos generals i els particulars, una confluència que el governant ha de saber detectar i valorar, encara que no sigui per atorgar un ajut material: n’hi haurà prou moltes vegades amb el simple reconeixement que aquella activitat particular és d’interès públic perquè denoti la seva sensibilitat, i això sense deixar de banda que hi ha casos en què, a més, els poders públics han de vigilar que aquesta activitat particular sigui fidel a la seva finalitat, per evitar que no siguin els mateixos gestors els qui la malbaratin. Potser l’exemple més tradicional del que acabo d’exposar són les fundacions. 

              Ara bé, anant més enllà i transcendint els exemples d’iniciatives de tipus social, també hi trobem les que es concreten en iniciatives econòmiques o empresarials. Llevat que es defensi un model d’economia d’Estat, monolític, rígid o unidireccional, cal admetre que posar en el mercat béns o serveis perquè sigui aquest mercat –que és l’urna més implacable– qui parli constitueix una altra forma de diàleg entre el ciutadà i el poder, si no és que acceptem que la societat s’encamini cap a una dictadura econòmica. Allò que s’espera de l’Estat és que vigili, que protegeixi el feble, que castigui l’abús o el frau i que supleixi allò que la lliure iniciativa no cobreix i és necessari. I sobretot que no ofegui ni penalitzi aquesta lliure iniciativa que, a més, comporta un risc per a la persona que la promou.               

              Com es pot veure, d’exemples d’iniciativa social o ciutadana, n’hi ha molts i ben variats, cadascun amb la seva pròpia circumstància, però si hi ha un element comú que els vertebra és que marquen quina és la funció de l’Estat respecte de la societat, dels ciutadans sobre els quals exerceix el seu poder: si es concep com a protagonista o director del discurs públic o, sense abandonar el seu paper directiu –necessari i irrenunciable–, admet que ha de ser sensible davant la iniciativa social, donar-hi el protagonisme degut i que no l’ha de veure amb recel ni ofegar-la, entorpir-la o, en el pitjor dels casos, silenciar-la. 

 

A tall de conclusió 

               Torno, així, al començament d’aquestes línies. Si es planteja la comesa de regenerar la vida política, un aspecte crucial és revitalitzar el nervi social, fomentar tot allò que encoratgi una ciutadania participativa, desvetllada, crítica i dinàmica. I amb això no defenso una mena de primitivisme democràtic assembleari, ni substituir la complexitat de l’organització política de l’Estat per una mena de sistema de consell nacional obert: això condueix al no-res, al caos o a un formalisme en què es premia l’activisme de grupuscles que s’acabaran considerant com a únics portaveus del parer dels ciutadans. 

              Que d’una banda hi hagi aquesta sensibilitat en el governant, que d’altra banda sorgeixin iniciatives des del teixit social i que, finalment, totes dues conflueixin, és mostra de qualitat d’un sistema polític. Serà indici d’un sistema realment o materialment –no només formalment– democràtic i serà un gran avanç que el governant, si més no, capti que aquesta veu que li arriba a través de grups, moviments o associacions els erigeix en bons interlocutors, amb els quals convé parlar per conèixer els problemes, i no poques vegades aquest simple reconeixement ja esdevé un acte que conforta. 

              Tenir aquesta sensibilitat, d’una banda, i que hi hagi iniciativa, de l’altra, no és una cosa que s’aconsegueixi fàcilment: és una empresa de maduració col·lectiva que exigeix desfer-se a poc a poc de males pràctiques en l’exercici del poder i d’altres costums encastats en la idiosincràsia que marquen la personalitat de certs pobles, que potser s’han anat conformant, generació rere generació, segons aquest paper passiu i còmode d’un Estat paternalista, no tant provident com director de tots els designis. Regirar aquesta comoditat s’hauria d’haver previst en l’article 9.3 de la Constitució, relativa a principis constitucionals. 

José Luis Requero és magistrat del Tribunal Suprem. Va ser vocal del Consell General del Poder Judicial (2001-2008). Des del 2014 és magistrat de la Sala del Contenciós Administratiu del Tribunal Suprem. Ha estat professor de Dret administratiu a diferents universitats. És autor de diversos llibres, en destaquem El asalto a la Justicia, Ciudadela, 2009.

Comparteix aquesta entrada

Qui som Què volem Contacte