Catalunya, ¿un país laico?

Por Juan José Guardia Hernández
Publicado el 16 de julio de 2009

Como es conocido, la Generalitat de Catalunya está tramitando una singular norma denominada Projecte de llei sobre els centres de culte o de reunió amb fins religiosos.

Su tramitación no ha estado exenta de polémica en nuestro país. Incluso ya han llegado voces críticas allende nuestras fronteras. A modo de ejemplo, el conocido informe anual del 2008 sobre la libertad religiosa en el mundo de la asociación internacional "Ayuda a la Iglesia Necesitada", se menciona explícitamente este Projecte de Llei. Las palabras de este informe suscitan preocupación, por cuanto entiende sin ambages que si se aprueba este texto legal con el contenido actualmente previsto, se producirá una restricción del derecho fundamental de libertad religiosa.

En estas líneas pretendo únicamente subrayar uno de sus puntos controvertidos, sin entrar en los aspectos jurídicos técnicos más propios de publicaciones especializadas. Con todo, me permitiré añadir al final de estas líneas, desde la perspectiva jurídica, un juicio global de la proyectada Ley.

Sin más preámbulos, se puede decir que, entre todas las cuestiones, la que más sorpresa ha suscitado es la exigencia de una nueva autorización administrativa para la construcción de cualquier lugar de culto. Es la denominada llicència municipal d´activitats d´ús de centres de culte o de reunió amb fins religiosos.

Esta licencia de actividades religiosas no sustituye a la tradicional y pacífica licencia de obras, que debía (y debe) obtener de la corporación local toda confesión religiosa (en realidad, todo ente, incluidas las administraciones públicas distintas al ente local concedente de la misma) para la construcción de cualquier lugar de culto. Lo que se pretende es añadir un nuevo control específico para los locales o edificios destinados a usos religiosos. Este nuevo control se constituirá a semejanza de la legislación que regulan las discotecas y las salas de fiesta, o la de actividades molestas, insalubres o peligrosas.

Una primera consideración nos viene de la mano del estudio de la historia reciente. No encontramos una duplicidad de controles administrativos para la construcción de lugares de culto en nuestro pasado inmediato sino en el estatuto jurídico que desde 1939 hasta 1978 se estableció para las confesiones minoritarias.

En efecto, en la precedente etapa constitucional, caracterizada por la confesionalidad del Estado, la Iglesia mayoritaria entre nosotros debía obtener la correspondiente licencia urbanística para erigir una parroquia o cualquier lugar sagrado. Las confesiones minoritarias, sin embargo, estaban obligadas a solicitar además una autorización administrativa específica del Gobernador Civil de la provincia donde radicara el nuevo lugar de culto, sustituida por una autorización del Ministerio de Justicia a partir de 1967.

Con la promulgación de la Constitución de 1978 esta exigencia añadida para las comunidades acatólicas desapareció, conformando un régimen de plena libertad religiosa.

Cierto es que la naturaleza jurídica de aquella pretérita autorización para las confesiones distintas de la católica no es

coincidente con la que se pretende establecer hoy. Ahora bien, no deja de sorprender que existan semejanzas entre ambas, lo cual confirma que la polémica suscitada parece no estar exenta de fundamento, y que los temores de las confesiones religiosas a potenciales intromisiones de los poderes públicos en su vida interna sean algo más que peligro lejano.

Sea como fuere, los motivos para la controversia no se acaban aquí. Es necesario preguntarse el por qué de esta nueva norma. Los promotores de esta Ley suelen defenderla por dos razones: por una parte entienden que es necesaria una intervención más decidida de los poderes públicos para garantizar la seguridad de los ciudadanos que frecuentan los lugares de culto. Y por otra aducen la obligación de las administraciones públicas de tutelar el derecho de los terceros –que ninguna relación tiene con el equipamiento religioso - a una convivencia pacífica y sin molestias.

En cuanto a la primera afirmación, es decir, en cuanto a la presunta existencia de locales y los edificios religiosos sitos en Catalunya que presenten deficiencias constructivas que requieren un control especial por parte de las autoridades municipales, no podemos sino compartir las consideraciones vertidas en este sentido por diversas autoridades públicas: el derecho fundamental de libertad religiosa conlleva el derecho a unos centros cultuales dignos y seguros. Dicho lo cual, no deja de sorprender este inusitado interés por la integridad de las personas en estos lugares, cuando no hay muchos ejemplos de equipamientos religiosos en España y en Catalunya que hayan sido protagonistas de algún accidente, o en los que haya acaecido alguna calamidad pública, con daño a los individuos. Por desgracia, estos aciagos sucesos continúan ocurriendo en nuestro país, y no precisamente en nuestros templos o lugares de culto análogos.

No resulta superfluo recordar que las licencias urbanísticas que ha de solicitar cualquier confesión religiosa ya debe realizar el necesario control de seguridad e higiene de los centros de culto. Por lo tanto la proyectada Licencia de actividades religiosas no constituye una tutela que no existiese hasta la fecha.

Con todo, en este debate se suele añadir específicamente por quienes apuestan por esta nueva ley que muchos locales destinados al culto islámico de Catalunya se encuentran en un estado de precariedad. En este sentido se afirma que sus reducidas dimensiones, con un uso por encima de su capacidad, origina un riesgo para las cosas y para las personas, en caso de incendio u otro tipo de incidente.

Sin embargo, no se señala que, en realidad, estos locales nunca han obtenido licencia municipal alguna para esa actividad. Se encuentran –permítasenos el atrevimiento- en un "limbo jurídico" tantas veces consentido por las autoridades municipales. No es, pues, convincente afirmar que la motivación es velar por la seguridad de esos locales o edificios, cuando durante años se ha estado obviando la existencia de esos lugares de cultoclandestinos, sin aplicárseles la exigente legislación urbanística.

Como hemos ya señalado, en segundo lugar, también se suele invocar a favor de este proyecto de ley la corrección de las incomodidades que este tipo de equipamientos pueden provocar, tales como ruidos, concentración de personas en la calle, entre otras.

De nuevo se suscita cierta perplejidad, habida cuenta que tampoco nos constan un elevado número de noticias sobre lugares de culto que produzcan molestias a los ciudadanos. Y por el contrario, sí resulta fácil encontrar establecimientos de ocio que perturban la tranquilidad y el descanso de los vecinos.

En nuestra opinión, los impulsores de la licencia de actividad religiosa predican la necesidad de este control añadido para todos los lugares de culto, cuando –en puridad- las molestias se generan en los centros religiosos irregulares, es decir, en los centros que no tienen licencia municipal de ningún tipo, y que han sido dedicados a esa función cultual al margen de todo el planeamiento urbanístico. Si esos lugares de culto perturban al resto de la ciudadanía, se debe a la desidia municipal, no a la falta de normas en nuestro ordenamiento jurídico. En este punto, no resulta superfluo recordar que nuestro derecho contempla instrumentos adecuados para el supuesto de que existan comportamientos poco respetuosos que origine incomodidades. En efecto, la libertad religiosa no puede convertirse en título que permita desarrollar actividades con lesión de otros derechos, por lo tanto los ayuntamientos están bien pertrechados de instrumentos jurídicos para intervenir, al igual que puede hacerlo frente a las molestias provocadas por los particulares aunque no les exija licencia añadida alguna.

No es difícil colegir que la exigencia de la licencia urbanística pertinente es suficiente para garantizar edificios religiosos seguros.

Y buena prueba de ello es que a las iglesias de la confesión mayoritaria en Catalunya no se les ha requerido nunca en la etapa democrática autorización administrativa distinta de la ya citada licencia urbanística, y –como es conocido– disfrutan de una solidez constructiva fuera de toda de duda, más aún, por encima de los estándares de la arquitectura civil.

Cuestión diferente es que algunos ayuntamientos no otorguen licencia urbanística a algunas comunidades religiosas (o que la otorguen sin mucho rigor, por razones que se nos escapan), con lo que se propicia –ahora sí- la existencia de lugares de cultoclandestinos, con notable precariedad. Reiteramos que esta inhibición de los poderes públicos no se resuelve con nuevas normas, sino con gestores públicos que asuman con responsabilidad el mandato contenido en el artículo 16.3 de la Constitución Española de cooperar con las confesiones religiosas.

En efecto, es necesario recordar a los gestores públicos que nuestro Tribunal Constitucional afirma que la laicidad instaurada en España en 1978 no solo constituye una protección frente a injerencias públicas (laicidad negativa), sin que también constituye –y son sus palabras textuales- una actitud positiva, desde una perspectiva que pudiéramos llamar asistencial o prestacional. En otras palabras, el auténtico estado laico conlleva promover las condiciones para que la libertad religiosa de los individuos y de los grupos en que se integra sea real y efectiva.

En este sentido, pensamos que más que estar necesitados de nuevas normas y procedimientos, quizás lo que se necesite sea cumplir con las prescripciones del ordenamiento urbanístico existente en nuestro país, que no está –precisamente– ayuno de textos legales y reglamentarios.

Como ya he adelantado, a modo de epílogo, quisiera añadir algunas consideraciones del por qué de una nueva autorización para la construcción de lugares de culto. Desde una perspectiva jurídica no resultan convincentes los motivos que se han expuesto a la opinión pública para esta operación jurídica.

En necesario recordar que en nuestro Derecho administrativo toda licencia municipal de actividad crea un vínculo estable de control entre la administración que la otorga y la confesión que la obtiene, a diferencia de las clásicas licencias urbanísticas. Huelga añadir que los redactores de la nueva ley conocen esta consecuencia jurídica.

La creación de este nuevo vínculo entre Estado y confesiones religiosas suscita inquietud. No están exentos, pues, de razones quienes afirman que existe una voluntad política de ampliar las posibilidades de intervención sobre los lugares de culto. Este hecho se corrobora cuando se impone que la nueva licencia de actividades religiosas tenga también carácter retroactivo. Se prevé que todos los lugares de culto sitos en Catalunya ya construidos deban obtener también esta licencia -con excepción de las incluidas en el Inventario del Patrimonio Cultural Catalán-, con independencia de la fecha de su construcción, y con independencia de que ya en su día obtuvieran las correspondientes licencias urbanísticas. No es preciso ser un especialista en Derecho Eclesiástico del Estado o en Derecho urbanístico, para darse cuenta de la singularidad de esta medida, y lo poco frecuente que resulta establecer una retroactividad tan amplia de una norma. Y tampoco resulta claro cómo se compagina esta medida, con la aparente motivación que se nos ha dado sobre esta proyectada Ley. Si se trata de garantizar edificios o locales de uso religioso seguros, por qué exigir esa la Licencia de actividades religiosas a los templos ya construidos y que llevan años -cuando no largas décadas- sin presentar ningún problema? Por poner un ejemplo, si las centenares de parroquias católicas catalanas no ofrecen garantías constructivas, lo que deben hacer las autoridades competentes en el ejercicio de sus improrrogables competencias, es decretar su inmediata clausura. Y si realmente esa clausura responde a causas objetivas, no se produce ninguna lesión a la libertad religiosa. Ahora bien, si no se ha decretado cierre alguno, es por que tales carencia no existen, por lo tanto, queda la duda si la citada motivación ofrecida a la opinión pública para la repetida licencia de actividades religiosas responda realmente a unas razones últimas distintas. En este sentido, son lógicas las reticencias manifestadas por diversas autoridades religiosas de las confesiones existentes en Catalunya. La proyectada ley va a dejar un amplio margen de acción a los alcaldes con respecto a los lugares de culto. No es difícil imaginar que se pueda usar la concesión o no de esta autorización (o la realización de inspecciones para verificar su cumplimiento) como moneda de cambio para presionar a una determinada confesión. En este sentido, podría ser una manera de "invitar" a la religión mayoritaria a no pronunciarse sobre algunas cuestiones sociales, o a mantener ante éstas un perfil bajo.

En efecto, no deja de suscitarse la sospecha que el discurso sobre la necesidad de tutela de la seguridad y salubridad de los lugares de culto, sea más bien la punta de un iceberg. En nuestra opinión, este Projecte de Llei constituye una manifestación –entre otras- de una genérica voluntad política de extender la capacidad de intervención de los poderes públicos catalanes en la sociedad civil. No son pocos los que han advertido del riesgo que conlleva aumentar el protagonismo de los entes públicos en algunos ámbitos de la vida social, tales como la educación, la familia y la cultura, entre otros. Ciertamente esta cuestión nos llevaría muy lejos, baste ahora afirmar que esta constituye la cuestión nuclear que esta iniciativa legislativa plantea. Cuál es el límite de la actuación del Estado? Hasta que punto se respeta la legítima autonomía de los ciudadanos y de la sociedad civil respecto a los poderes públicos con este tipo de políticas públicas?

Hemos de evitar que el árbol no nos deje ver el bosque. El necesario debate sobre las minucias o detalles técnicos de esta proyectada ley –y de otras, como la Llei d´educació de Catalunya- no nos debe alejar de la cuestión de fondo, que no es otra que el papel que debe jugar los poderes públicos en nuestra sociedad. Esta es una apasionante cuestión que por su importancia no debe ser hurtada al debate público, ni resuelta –precisamente- por quien es juez y parte, es decir, por la propia administración pública. Por ello, en mi opinión, dado el carácter fundamental de la libertad religiosa, la

Generalitat de Catalunya debería aplicarse aquel aforismo canónico, inspirador de los sistemas democráticos, que decía: quod omnes tangit, ab omnibus approbetur (lo que a todos afecta, por todos sea aprobado). En otras palabras, nuestros gobernantes deberían evitar la imposición de una norma homogeneizadora a las confesiones religiosas y apostar -en un ejercicio de prudencia política- por una vía más comprometida y respetuosa con la idiosincrasia de cada confesión. Estas soluciones existen y son variadas, siendo, quizás, la más adecuada la convencional, esto es, la celebración de convenios o pactos entre los poderes públicos y las confesiones religiosas. Nos tememos que, de lo contrario, habremos de preguntarnos si Catalunya ha dejado de ser un país (positivamente) laico, para pasar a ser un país (negativamente) laicista.

Licenciado en Derecho y en Derecho canónico. Abogado urbanista.

Doctor en Derecho canónico por la Universidad de Navarra

jguaher@alumni.unav.es