Reptes actuals a l'aconfessionalitat de l'Estat

Durant molt de temps ha estat habitual entre la doctrina constitucionalista afirmar que el pacte constituent que va possibilitar l´aprovació de la Constitució del 1978 posava fi a diferents debats històrics que havien dividit els espanyols al llarg dels dos darrers segles. S´acostuma a esmentar com a exemples les qüestions territorial i religiosa. Vist amb perspectiva històrica, quan es tracta de temes sobre els quals la societat manté vives sensibilitats diferents, no es pot aspirar a una solució “definitiva”, sinó més aviat a una mena de conllevancia, com constatava Ortega en relació amb la qüestió catalana l´any 1932. És a dir, les constitucions estableixen un marc jurídic estable que dóna unes pautes que serveixin per pacificar i canalitzar el debat. La reaparició en els nostres dies de la “qüestió religiosa”, quan semblava ja superada, posa sobre la taula que ens trobem davant una d´aquestes qüestions fonamentals en la vida d´una comunitat política que ens demana confrontar la realitat canviant amb el model normatiu establert.

Les reflexions anteriors no treuen mèrit, ans al contrari, a l´esforç que van posar els autors de la Constitució per trobar punts compartits i arribar a fórmules amb vocació duradora. El poble espanyol va participar molt majoritàriament de l´esperit de concòrdia i va avalar el pacte constituent de manera il·lusionada. Va ser un moment on la cerca del bé comú va fer tangible el consens i que es deixessin de banda les legítimes posicions particulars. La Constitució naixia forta perquè assolia un grau d´integració –social, territorial, polític– mai vist en la història constitucional.

Bases jurídiques de la aconfessionalitat dels poders públics a Espanya

Quina resposta van donar els constituents a la “qüestió religiosa”? D´entrada va quedar palès que no servien les experiències constitucionals precedents: ningú no pensava, l´any 1978, en l´Estat confessional. La majoria tampoc no pretenia tornar al laïcisme republicà. Però aquest no va ser realment el dilema. La polèmica va raure –i encara rau avui– en l´espai de la religió en la vida pública: entre una separació estricta entre l´Estat i les confessions, particularment l´Església Catòlica, o un règim de cooperació entre totes dues instàncies a partir d´una declaració de aconfessionalitat. En canvi, el reconeixement del dret fonamental a la llibertat religiosa i a la no-discriminació per raó de religió van ser del tot pacífics durant els debats (art. 16.1 i 14).

La Carta Magna opta per integrar en un mateix precepte, l´article 16, situat en el capítol dels drets fonamentals, les llibertats ideològica, religiosa i de culte, així com el principi de aconfessionalitat de l´Estat, vinculant-los entre si. En concret, en l´art. 16.3 s´assenyala que “Cap confessió no tindrà caràcter estatal. Els poders públics tindran en compte les creences religioses de la societat espanyola i mantindran les consegüents relacions de cooperació amb l´Església Catòlica i les altres confessions”. Aconfessionalitat de l´Estat i relacions de cooperació apareixen com els principis bàsics que orienten els poders públics en matèria religiosa. La referència a l´Església Catòlica hom la va entendre com una constatació del seu pes històric i sociològic sense que se´n derivés cap privilegi en termes jurídics.

El concret model de relacions entre l´Estat i les confessions religioses tenia un banc de proves important en la manera de tractar l´ensenyament. La Constitució fixa de forma clara la garantia del dret dels pares perquè els fills rebin “la formació religiosa i moral que estigui d´acord amb les seves pròpies conviccions” (art. 27.3); per tant, no tan sols no expulsa la religió de les escoles, sinó que reconeix com un dret dels pares triar una formació religiosa coherent amb les seves conviccions. Al mateix temps, reconeix la llibertat de creació de centres docents dins del respecte als principis constitucionals (art. 27.6) i preveu l´ajut als centres docents que reuneixin els requisits que la llei estableixi (art. 27.9).

Per tenir un quadre més acabat de l´estatut de les relacions entre l´Estat i les confessions religioses a Espanya, cal introduir tres tipus d´elements jurídics que interpreten i desenvolupen els mandats constitucionals.

D´una banda, els Acords jurídics amb la Santa Seu signats el 1979 en substitució del concordat del 1953. Hi ha qui ha posat en dubte la seva compatibilitat amb la Constitució; el cas és que van ser negociats pel Govern Suárez en paral·lel a l´elaboració de la Constitució i votats per les mateixes Corts que acabaven d´aprovar la Norma Fonamental. Per tant, d´entrada s´ha de partir de la coherència entre la Constitució i els Acords, els quals en tot cas s´han d´interpretar d´acord amb ella. En tractar-se de tractats internacionals, gaudeixen d´una rigidesa dins de l´ordenament jurídic que no tenen la resta de normes i requereixen la negociació bilateral per ser modificats. Com tothom sap, aquest és el model de relació de l´Església Catòlica amb els estats seguit tradicionalment i ara el més habitual.

D´altra banda, la Llei orgànica 7/1980, de llibertat religiosa, desenvolupa aquest dret fonamental establint les facultats que poden exercir individus i comunitats (art. 2) i els límits derivats de l´ordre públic. Però, alhora, la llei tracta de concretar els principis constitucionals sobre les relacions entre l´Estat i les confessions: imposa a l´Estat una sèrie d´obligacions per al compliment del dret atès que ha de facilitar l´assistència religiosa en establiments públics militars, hospitalaris, assistencials i penitenciaris (art. 2.3); reconeix la plena autonomia de les esglésies per establir el seu règim intern, així com el dret a la identitat religiosa de les institucions creades per les confessions (art. 6); regula el mode de relació entre l´Estat i les confessions a través d´acords i convenis de cooperació que s´han d´aprovar per llei, així com l´extensió a les confessions dels beneficis fiscals previstos per les entitats sense finalitat de lucre (art. 7); finalment la llei crea la Comissió Assessora de Llibertat Religiosa, formada per representants de l´administració, de les confessions i experts, amb funcions de proposta en l´aplicació de la llei i de dictamen preceptiu sobre els acords i convenis que es negociïn amb les confessions (art. 8). Aquesta llei fuig deliberadament del caràcter reglamentista de la Llei del 1967 i deixa a altres lleis sectorials la concreció de l´exercici de la llibertat religiosa en àmbits com ensenyament, sanitat, forces armades o presons.

En compliment de la Llei orgànica, s´han signat convenis amb confessions minoritàries però que gaudeixen d´un “notori arrelament a Espanya” –les evangèliques, la jueva i la musulmana (Lleis 24, 25 i 26 del 1992)–. L´Estat també ha reconegut un “notori arrelament” a Espanya a mormons, testimonis de Jehovà i budistes, sense haver signat, però, convenis.

El Tribunal Constitucional ha anat precisant l´abast constitucional de la llibertat religiosa i, cosa que ara interessa més, dels principis de relació Estat-confessions. La lectura de la seva jurisprudència ens ofereix un bon termòmetre dels tipus de problemes que s´han plantejat en la societat en matèria religiosa fins ara.[1] En els primers anys, els assumptes predominants tenien a veure sobretot amb la separació real entre l´Església Catòlica i l´Estat. El Tribunal ha conegut darrerament de casos sobre la participació de militars o de la policia en actes de contingut religiós (sentències 177/1996 i 101/2004) o del nomenament de professors de religió (128/2007).

Cada cop han anat proliferant, però, assumptes centrats en drets de persones pertanyents a minories religioses: el descans dominical ha estat afirmat davant el recurs d´una adventista del setè dia (sentència 19/1985); s´han precisat els requisits d´inscripció d´una comunitat en el Registre d´Entitats Religioses, i el que això pressuposa, si és o no una confessió, arran del recurs de l´Església de la Unificació, perquè se li havia negat (46/2001); s´ha pronunciat també sobre l´abast de la llibertat religiosa dels menors (154/2002); o sobre els límits al proselitisme amb fills menors fet per un pare, membre del Moviment Gnòstic Cristià Universal, basant-se en el respecte de la integritat moral dels nens i llur llibertat religiosa (141/2000).

Així, el Tribunal Constitucional ha entès la llibertat religiosa com: 1) un dret individual de totes les persones i col·lectiu d´esglésies i comunitats; i 2) un dret de llibertat, amb una doble dimensió interna i externa que implica la no-interferència estatal en l´àmbit de les creences i l´actuació d´acord amb les conviccions pròpies.

La relació de l´Estat amb les confessions, segons l´Alt Tribunal, s´ha de fer a partir de dos principis bàsics: el respecte a la llibertat religiosa i la igualtat, sense que pugui haver-hi cap confusió entre funcions religioses i estatals (sentència 24/1982). Per al Tribunal, l´art. 16.3 CE “considera el component religiós perceptible en la societat espanyola” i “ordena” als poders públics mantenir les consegüents relacions de cooperació. Per això es tracta d´un “deure” de l´Estat (93/1983). El Suprem intèrpret de la Constitució ha identificat aconfessionalitat de l´Estat amb “neutralitat” dels poders públics (340/1993), que considera el pressupòsit per a la convivència pacífica de les diferents conviccions religioses “en una societat plural i democràtica” (177/1996). Des de la sentència 46/2001, l´anomena també laïcitat positiva”.[2] La independència (o “garantia de separació” segons la sentència 128/2007) entre Estat i confessions religioses no ha d´implicar una “total incomunicació” entre els poders públics i les esglésies (interlocutòria 616/1984), sinó una “actitud positiva” per part dels poders públics, d´acord amb la qual totes dues instàncies han de col·laborar en l´àmbit social. En conseqüència, la doctrina sobre la “laïcitat positiva” no es pot identificar amb una posició laïcista o de separació estricta, sinó com a equivalent a neutralitat i cooperació.

Nous reptes, nous debats: vi nou en bots vells?

Al llarg dels més de trenta anys des de l´entrada en vigor de la Constitució, aquesta ha servit de base per resoldre els conflictes plantejats. Les controvèrsies han afectat qüestions sectorials però sense arribar a qüestionar el model general de relacions Estat-confessions, que ha gaudit d´una acceptació social i política àmplia. Al voltant de l´assignatura de religió han sorgit problemes, però el règim d´oferta obligatòria i d´elecció voluntària –especificat en l´Acord amb la Santa Seu del 1979 i en les lleis d´educació– no ha estat posat en dubte. És cert també que al llarg d´aquests anys hi ha hagut enfrontaments entre la Conferència Episcopal i els successius governs centrals, però s´han acotat a punts com el dret a la vida, la família o el lloc de la religió en la societat.

La reobertura de determinats temes al llarg de les dues darreres legislatures ha estat el motiu d´un augment de tensió entre el govern i l´Església Catòlica.[3] Cal destacar l´anunci de la modificació de la Llei orgànica de llibertat religiosa per tal d´adaptar-la als canvis sociològics produïts en la societat, segons justifica el govern. També s´afirma que “el caràcter laic de l´Estat exigeix una major neutralitat davant el fenomen religiós, per evitar situacions de discriminació d´unes confessions o creences respecte a les altres”.[4] La discòrdia provocada per aquest tipus d´iniciatives no ha impedit, però, que s´arribés a un acord sobre finançament de l´Església basat en les aportacions voluntàries en l´IRPF. També sembla que el govern central ha donat garanties al secretari d´Estat del Vaticà que mantindrà els Acords jurídics amb la Santa Seu enfront de les demandes de denúncia procedents de sectors laïcistes.

La societat espanyola ha canviat profundament en aquests trenta anys: una societat més secularitzada o indiferent al fenomen religiós i, alhora, més plural religiosament parlant. Aquests dos fets han coincidit en el temps, tot i ser diferents. D´una banda, la presència a casa nostra de persones d´altres religions posa sobre la taula demandes d´espais per a oficis religiosos, de flexibilitzar el dia del descans setmanal o d´adaptar àpats, vestuari i activitats a l´escola.

Entenc que el marc constitucional vigent conté suficients instruments normatius i interpretatius per fer front a la cada vegada més plural societat espanyola. És cert que la Constitució no disposa d´una clàusula de respecte al multiculturalisme, com hi ha a la Constitució del Canadà del 1982 (art. 27). Aquesta omissió no ha impedit que els jutges hagin donat resposta als problemes que han anat sorgint. Recordeu com el Tribunal Constitucional ja s´ha pronunciat sobre el diumenge com a festa setmanal, dient que, malgrat l´origen religiós, és avui una festa secular.­­

En el fons, ens trobem davant els desafiaments de la multiculturalitat presents en les societats occidentals: diversitat versus universalització dels drets; diferència versus igualtat de tracte entre els ciutadans. Les tècniques per afrontar-los, però, difereixen: “l´acomodament raonable” utilitzat pels jutges canadencs per admetre el màxim de diversitat possible, i l´exclusió de símbols religiosos “ostentosos” a les escoles públiques aprovat a França el 2004 en són exemples extrems. A casa nostra, els drets fonamentals i la dignitat de la persona (art. 10.1 CE) constitueixen l´ordre bàsic comú per a tots els qui viuen a Espanya i són la pauta interpretativa essencial. Per això, la Llei orgànica dels drets dels estrangers del 2000 posa un límit a aquests: no es poden al·legar raons de diversitat religiosa per justificar conductes lesives dels drets fonamentals (art. 3.2).

Diferent és el repte que plantegen els partidaris del laïcisme: es demana incidir en la separació entre l´Estat i les confessions i aprofundir en la “privatització” de les manifestacions religioses. Es tracta d´evitar la suposada “confessionalitat soterrada” i que es manifestaria, entre d´altres, en la presència de símbols religiosos en centres oficials i d´autoritats en cerimònies catòliques.[5] Respecte al darrer punt, el debat potser comença amb la qüestió de si l´existència d´una pluralitat de comunitats religioses s´ha de traduir necessàriament en l´eliminació de tota presència religiosa en l´espai públic, com alguns sostenen.[6] La doctrina del Tribunal Constitucional ja ha aclarit el “model constitucional”, com hem vist. Hi ha problemes concrets, hi caben ajustaments, però el nostre és un model basat en la neutralitat dels poders públics i en la cooperació. Confinar les creences religioses a l´àmbit més íntim o adoptar una actitud de reserva envers les manifestacions religioses públiques suposaria seguir, com afirma Andrés Ollero, un model de “tolerància” de l´Estat envers allò que és religiós.[7] Significa devaluar les dimensions pública i col·lectiva de la llibertat religiosa. És legítim reivindicar políticament aquest model, però per adoptar-lo caldria una reforma constitucional: canviar de model a través de modificacions legislatives (o a través de la interpretació jurisprudencial) implicaria posar en mans de majories conjunturals o bé de jutges el que són decisions que pertoca adoptar de manera consensuada a les Corts, amb la darrera paraula del poble.

Els debats precedents han coincidit en el temps amb la introducció a l´Estatut de Catalunya del 2006 d´unes disposicions en matèria religiosa, fins ara del tot absents. D´una banda, la nova carta de drets afronta la qüestió religiosa en dos moments diferents: en tractar del dret a l´educació, es qualifica l´ensenyament a les escoles públiques com “laic” (art. 21.2); i entre els principis rectors que han d´informar l´activitat dels poders públics, es diu que aquests han de vetllar per la convivència social, cultural i religiosa, pel respecte a la diversitat de creences i pel foment de “relacions interculturals” (art. 42.7). D´altra banda, en fer la llista de les competències de la Generalitat, l´art. 161 disposa una certa capacitat d´actuació dels poders públics catalans en relació amb les entitats religioses amb activitats a Catalunya, la qual inclou l´establiment de mecanismes de cooperació entre elles i el govern de la Generalitat.[8]

Centrant-nos en la qüestió de l´ensenyament, no queden clars els efectes que tindrà la qualificació com a laic de l´ensenyament públic. No es pot oblidar, però, que el mateix article de l´Estatut manté alhora el dret a la formació religiosa i moral segons les conviccions pròpies, reiterant l´art. 27.3 CE. Cal recordar que la sentència del Tribunal Constitucional 5/1981 afirma que els centres públics han de ser “ideològicament neutrals”. Per tant, sembla que la laïcitat s´ha d´interpretar en coherència amb els art. 16 i 27 de la Constitució i no com la introducció d´un model diferent.

El constant desafiament de la laïcitat: el lloc de Déu i del Cèsar en l´espai públic

Quan es parla de aconfessionalitat sovint es barregen dos plans diferents: el de la societat i el de l´Estat. La manera de ser de les societats –religioses o seculars– forma part de la realitat sociològica i no té per què incidir en l´altre pla: la posició dels poders públics davant les creences i la relació amb les confessions –separació radical, neutralitat, cooperació, confessionalitat–. Quan es pretén canviar des dels poders públics la manera de ser de la societat es corre el risc de fer enginyeria social. Així, si es combinen els dos plans assenyalats –societat i Estat– ens podem trobar davant de: 1) societats catòliques com la mexicana o secularitzades com la francesa en un Estat estrictament laic; 2) societats secularitzades com les escandinaves o la britànica en un Estat oficialment confessional però que alhora reconeix la llibertat religiosa dels seus ciutadans; i 3) societats més o menys religioses en Estats aconfessionals com són els casos alemany, italià i polonès, malgrat les diferències que hi ha entre ells.[9]

El cas espanyol es podria situar en matèria religiosa a prop dels darrerament esmentats: una societat cada cop més secularitzada i plural en un Estat aconfessional, però obert al fenomen religiós on tothom té reconeguda la llibertat religiosa com a dret fonamental.

Un apropament a les relacions entre els poders públics i les confessions religioses des d´una perspectiva de laïcitat positiva, com fa la Constitució del 1978, té conseqüències per a les confessions: el respecte a l´autonomia de les esferes civil i eclesiàstica, acceptant la competència dels poders civils a l´hora de governar la comunitat política. Per als poders públics, implica renunciar al monopoli en la determinació de l´interès general i reconèixer les institucions religioses com a “actors” socials rellevants, que intervenen en el debat públic proposant llurs punts de vista, com fan els sindicats o altres entitats socials. Per a les persones en general, la laïcitat positiva parteix del reconeixement que la dimensió religiosa forma part (o no) del seu ésser i troba la protecció de l´ordenament com a dret humà i fonamental.

Quan es discuteix la relació entre l´Estat i les confessions religioses, no estem davant un diàleg entre creients i no creients, sinó entre persones que reconeixen una presència del fenomen religiós en la vida pública i les que prefereixen reservar-lo al pla personal.[10] Davant la pretensió dels poders polítics d´anar dominant l´espai públic i arraconar la dimensió religiosa, és oportú recordar, com fa Valentí Puig, que “La laicidad del Estado no significa que las creencias y sentimientos religiosos tengan que desaparecer de la vida pública. Todo lo contrario: en el respeto a esas convicciones está la base de la convivencia en una sociedad abierta”.[11]

Josep M. Castellà Andreu